11月7日，日军参谋本部以临参命第138号发布命令，将上海派遣军和第十军临时组成“华中方面军”并由松井石根担任司令官，具体任务是：“与海军协力挫败敌之战争意志，取得结束战局的机会为目的，歼灭上海附近的敌军。”
这时，日军参谋本部对华战争主要意图还暂时停留在“蚕食”二字上。
为了确保这个任务的达成，当天还以临命第600号下达了关于制令线的命令，对上海的部队作战范围进行了明确，这个命令的内容是：中支那方面军的作战区域大体是苏州、嘉兴一线以东地区。
按照日本东京方面规定，日军详细的作战范围是：上海派遣军的部队占领至福山镇、常熟、苏州一线为止，另以两个师团在昆山、太仓地区集结，第10军前进占领至平望镇、嘉兴、海盐一线为止。关于制令线的命令，还特别强调：“这只是扫荡上海附近之敌，绝不是攻占首都南京那样积极的任务。”
但是，让日本参谋本部始料未及的是，这条“制令线”并没有起到实际的约束作用。这个命令，仅仅数天之后就被前线部队坚决突破。
一周之后，11月15日夜，柳川平助第十军召开军事会议，研究部署下一阶段的作战计划，专门私下废除参谋本部的下达的“制令线”命令，决定“以军的主力独自果断地向南京追击”。17日，第十军制定了《从嘉兴向南京追击的作战指导要领》。次日，分别向所属各兵团下达命令。
柳川平助急切地突破参谋本部的命令，自有他内心的底气。第十军从金山卫一举登陆成功，之后顺利占领上海。这一路走来，未曾失败，战损不大，这种顺利滋生了他内心的狂妄，也更加轻视中国的军力。为此，他急切地希望在这场战争中建立独立的功勋。
正因为这样，11月18日，第十军同时向参谋本部和华中方面军报告“追击南京的部署”，准备以既成事实向日本当局施压。
对此，日军参谋本部高度关注并进行了责问。11 月 20 日，日军参谋次长给松井部队发来密电：“松井集团参谋长：丁集团（柳川平助第十军）报告说，其部队经湖州向南京全力追击。其行动被认为超越了“临命第 600 号”（即制令线的命令）所规定的范围”。 22 日，柳川平助第十军接到方面军的命令：“应终止向南京追击”，但是，柳川平助就是一匹桀骜不训的野马，这个命令对他来说，根本没有发挥应有的作用。
与此同时，“华中方面军”司令官松井石根早已在11月15日，积极与参谋本部谋略科长影佐祯昭和陆军省军务局科长柴田兼四郎说明攻打南京的必要性，并得到他们的理解。
就这样，在松井石根华中方面军实际突破“制令线”的既成事实下，在中国军队节节败退下，日本军政两界那贪婪的本性被彻底激发出来，日军高层最终在 11 月 24 日废除了作战范围的限定。一周后，发布攻取南京的命令：“华中方面军应与海军协同，进攻敌国首都南京。”
由此，日本对华主导的局部侵略战争，正式转变成由日本主导的全面侵略战争。
11月17日，国防最高会议第五次会议在铁道部防空洞召开，决定国民党中央党部和国民政府迁往重庆。会上，蒋委员长作题为《国府迁渝与抗战前途》的演讲，直言“国民政府迁移重庆，为三年前预定计划之实现”，希望党政军全体同志“共同一致，克尽本职，来争取抗战最后胜利”。20日，国民政府主席林森一行抵达汉口，随即正式向世界各国发表《国民政府移驻重庆宣言》。
11月12日上海陷落，随着日军步步紧逼，保卫国都南京的任务摆在了国军面前。
在中国军队和人民浴血抗战的时候，国际形势却成为了影响中国高层决定的最大变数。
11月3日，九国公约会议在比利时首都布鲁塞尔举行，中、美、英、法、苏等19个国家参加的会议。中国代表顾维钧在会议上力陈日军侵略罪恶行径，恳请各国在道义上经济上对日本实行制裁，对中国给予支持。
在淞沪战场，为了有一个体面的阶段性胜利来赢得国际会议的尊重，以便争取有力的支持，南京最高统帅部否定了早先制定的战略方针，导致淞沪第三战区错失战略转进的有利战机，延迟的撤退转进时间，几乎变成了溃败，中国军队伤亡无算。
而在九国会议召开期间，国际局势无疑仍然是左右中国高层决定最大的变数。
早在10月22日，南京政府曾致电正在莫斯科访问的中国军事代表团团长杨杰，命令他向苏方询问：“如果《九国公约》会议失败，中国用军事抵抗到底，苏方是否有参战之决心与时期”。11月，苏联领导人伏罗希洛夫、斯大林在会见中方代表杨杰和张冲时都表示，在中国抗战到达生死关头时，苏联决不坐视，将对日出兵。
这样，苏联的态度一时间又成为左右中国高层决定最大的变数。
11月24日，九国公约会议结束。这次会议对中国而言，注定就是没有结果的会议。
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